國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略土地財政進入最后狂歡

2013-01-29 《財經》雜志 標簽：

賣地機制如何打破

伴隨全國各地房產市場的日益壯大，近年土地出讓金規(guī)模越來越大，在地方財政收入中的分量也越來越重。

更為重要的是，在運作土地過程中，江浙等經濟發(fā)達地區(qū)發(fā)現(xiàn)了一條以土地為杠桿撬動銀行資金，從而快速擴張城市的發(fā)展之路。這一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出讓價格和房地產開發(fā)熱潮的交替上升。

土地財政促進了地區(qū)經濟發(fā)展，但帶來了諸多短期、扭曲的行為。部分地方政府為了賣地生財，大舉進行城市擴容，強行征地、拆遷，引發(fā)諸多社會矛盾，在改進城市面貌、推進城鎮(zhèn)化的同時，亦埋下諸多隱患。

地方政府之所以有恃無恐，與現(xiàn)行的土地管理制度安排有很大關系。按現(xiàn)行法律法規(guī)，農村集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有后才能進入土地交易市場，交易的主體是政府，而非農民個人。

地方政府既是土地管理者，同時又是土地經營者，通過對土地供應的壟斷地位，推高地價、房價，獲取高額土地出讓收益。在這場由地方政府主導、以廉價方式購買(補償)的土地國有化過程中，地方政府為追求土地收益最大化，在實際操作中，容易在征地時刻意壓低補償標準，突破耕地保護政策紅線，擅自更改土地利用規(guī)劃，侵害農民利益事件時常發(fā)生。

在地方政府壟斷土地供應的既有格局之下，地價、房價下跌與其利益相悖，因而會采取減少供地面積等方式維持高地價、高房價。這也成為近年中央數次房地產調控政策難以奏效的一個重要原因。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，只有將地方政府經營土地職能剝離出來才能解決問題，否則將管理和經營職能混在一起，管理必然是虛的。

更多的建議指向是，現(xiàn)行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的賣地沖動。

“2009年我們提出分期支付土地出讓金的建議?！卑舶罴瘓F高級研究員唐黎明指出，這樣可以較好地解決政府和開發(fā)商的短期行為，在政府、開發(fā)商、購房者之間形成相對的利益平衡。

各地現(xiàn)行的土地出讓制度為批租制，即一次性收取未來幾十年的全部地租，這一制度安排飽受爭議。除了批租制外，國際上還有年租制(按年收取地租)、混合制(既有批租，也有年租)，混合制以香港為典型代表。混合體制包含“價”和“租”兩個部分：土地使用權拍賣時，一次性收取土地出讓金；出讓期內，按年征收租金。

唐黎明建議借鑒香港經驗，她認為，實行混合體制后，土地的初始出讓價格會下降，因為一部分地租會從初始地價轉變?yōu)槟曜饨稹?/P>

香港的土地基金制度，亦得到多方重視。在此制度下，土地批租的一半收入歸當期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。這樣既可以滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。

改變土地權利二元結構，打破政府對土地市場壟斷，改良土地批租制，是旨在建立合理的激勵機制，矯正過往的短期、扭曲行為，遏制地方政府強烈的賣地沖動。

但不少人提及，要根治土地財政難題，尚需合理劃分中央和地方的事權、財權，同時要為地方政府尋找一條穩(wěn)定的收入來源，部分學者建議開征物業(yè)稅逐步替代土地財政。

新稅源與城鎮(zhèn)化契機

深圳市是“賣地生財”的發(fā)源地，曾高度依賴土地財政。不過隨著轄區(qū)內可利用土地的逐漸減少，土地出讓收入占政府收入的比重已日益見小，甚至出現(xiàn)無地可賣的局面。2011年，深圳財政收入超過1300億元，在全國各城市中名列前茅，而土地出讓收入不足100億元。

深圳市房地產研究中心主任王鋒告訴《財經》記者，深圳每年的基礎設施建設投入都很大，但已經走過基礎設施建設主要依靠土地出讓收入的階段。

“十二五”期間，深圳將重點加強東部軌道交通建設，到2016年將擁有10條地鐵線路，形成348公里的軌道交通網絡。如此大規(guī)模的城市基礎設施建設，所需資金規(guī)模可想而知。據了解，地鐵建設投入除了一部分公共財政投入外，主要靠市場化運作籌資。

在“土地生財”之路走不通的時候，深圳市尋找新的稅收增長來源，即通過發(fā)展高新技術產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)優(yōu)化財政收入結構，逐步擺脫土地財政。

深圳市頗具代表性，它所遭遇的困惑與被迫轉型亦可為其他地區(qū)借鑒。

在王鋒看來，很多地方政府熱衷參與大量經濟建設活動，而稅收收入又有限，只能依賴土地財政。對土地財政依賴過大，導致對土地粗放型的利用和無序的使用，本就不可持續(xù)。

國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，或許是土地財政的最后盛宴。