國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略土地財政進(jìn)入最后狂歡

2013-01-29 《財經(jīng)》雜志 標(biāo)簽：

告別土地出讓狂歡

中國的土地財政歷史并不長，其火熱更是最近十幾年的事。

1987年12月1日，深圳在內(nèi)地第一次舉行國土有償使用權(quán)拍賣會，深圳房地產(chǎn)公司以525萬元的最高價獲得了羅湖區(qū)一塊8588平方米土地的使用權(quán)。這一事件標(biāo)志著中國國有土地的使用由過去行政劃撥向有償出讓轉(zhuǎn)變。

但直至最近十幾年，土地出讓金才逐漸成為地方政府的“第二財政”。

1994年分稅制改革后，各地的土地出讓收入劃歸地方政府支配使用。這一在當(dāng)時看來并不起眼的政策性安排，導(dǎo)致土地出讓金收入在最近幾年出現(xiàn)井噴，并在過度透支后，隨著房地產(chǎn)調(diào)控而發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

1999年至2004年，全國土地出讓收入規(guī)模不大，占地方財政收入的比重總體上呈穩(wěn)步上升趨勢，但在這五年間，多數(shù)地方政府尚未形成對這一收入的過度依賴。

由于全國投資增長迅速，部分行業(yè)出現(xiàn)過熱，中央政府于2005年初加大了宏觀調(diào)控力度，土地首次與貨幣、財政一道成為宏觀調(diào)控的政策工具。土地“閘門”收緊，導(dǎo)致2005年土地出讓收入銳減，其占地方財政收入比重由2004年的54%降至39%。

但隨著土地出讓制度的改革，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)迅速回潮，新一輪的土地收入上升期很快來臨。

由于中央實行經(jīng)營性土地全部招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，鼓勵價高者得，各地土地出讓收入在2005年后快速回升。雖然受國際金融危機影響，2008年國內(nèi)土地市場冷清，當(dāng)年全國土地出讓收入9600億元，比2007年減少2000多億元，但這只是接下來更為瘋狂的地價游戲的一次暫停。

2009年，在中央經(jīng)濟(jì)刺激計劃全面實施的背景下，各地大量上馬投資項目，土地市場也開始好轉(zhuǎn)，地價相繼攀升，當(dāng)年全國土地出讓收入達(dá)1.4萬億元，與2008年相比猛增近一半。

之后兩年，可謂各地方政府土地財政的狂歡年。重新火熱的房地產(chǎn)市場，帶動了土地市場急速升溫，房價、地價交替上升，地王紀(jì)錄不斷被刷新。2010年，全國國有土地出讓收入達(dá)到2.8萬億元，是2009年土地出讓收入的2倍多。2011年更是達(dá)到3.2萬億元，相當(dāng)于2008年的3倍多，而在此背景之下的全國房價上漲，亦達(dá)到?jīng)Q策層和公眾的容忍臨界點。

雖然數(shù)量可觀，各地方政府卻是冷熱不均。

在全國土地出讓收入的總盤子中，北京、上海、廣東等沿海大城市和省區(qū)依然占據(jù)“大頭”，約七成的土地出讓金集中分布在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這給上述地區(qū)帶來了巨大的財政收入與支出景氣，但同時也為接下來的收縮埋下隱患。