農村集體建設用地管理存在的問題影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。習近平總書記在農村改革座談會上指出, 要“加大推進新形勢下農村改革力度, 促進農業(yè)基礎穩(wěn)固農民安居樂業(yè)”。在推進農村集體建設用地改革中, 要切實做到關口前移, 程序規(guī)范, 制度統(tǒng)一, 把“苗頭性”“焦點性”的問題解決在基層, 解決在萌芽狀態(tài)。

一、三類農村集體建設用地基本情況▲▲▲

農村集體建設用地從使用性上分為村民宅基地、公益事業(yè)公共設施用地和經營性用地三類。由于這三類用地管理制度和管理程序不同, 管理力度也不同, 在基層出現(xiàn)的問題也不盡相同, 其中公益事業(yè)公共設施用地引發(fā)的問題較少, 宅基地次之, 經營性用地問題較多。

二、農村集體建設用地存在的問題及原因▲▲▲

違法用地現(xiàn)象嚴重。農村集體建設用地管理使用情況不容樂觀, 特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn), 主要表現(xiàn)在:

這些問題的存在, 使大量應由國家取得的土地收益流失到少數(shù)集體和個人手中, 嚴重影響了對土地的保護和合理開發(fā)利用。近年來, 各級政府和國土資源等部門先后組織開展了治理違法違規(guī)用地、年度季度衛(wèi)片 (利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術手段制作的疊加監(jiān)測信息及有關要素后形成的專題影像圖片) 執(zhí)法檢查、農村土地“三亂”治理等專項行動, 嚴肅查處整治了一批農村基層違法違規(guī)用地行為。

制約農村經濟社會發(fā)展。農村集體建設用地管理不規(guī)范、使用混亂, 影響農村穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

一是集體建設用地利用率低, 發(fā)展空間不足。農村住宅空置、農村居民點擴張、無限制設立工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等問題, 造成農村土地的粗放利用和浪費, 真正能用于發(fā)展的土地不足, 限制了發(fā)展空間。

二是因土地問題造成的不穩(wěn)定因素越來越多。土地分配不公、使用不當, 拉大了農村新的貧富差距, 由此產生了一種區(qū)別于以前違法用地的怪現(xiàn)象, 即越是經濟建設用地需求大, 征用土地數(shù)量多的村鎮(zhèn), 越容易出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。違法用地已成為擾亂農村社會經濟新秩序、影響農村穩(wěn)定和發(fā)展的“瓶頸”問題。

三是“有新房無新村”的現(xiàn)象普遍存在, 與規(guī)劃對接難。一些地區(qū)建了不少新房, 但由于缺乏規(guī)劃,比較雜亂。四是農村集體經濟體量小, 發(fā)展后勁不足。村集體經濟薄弱, 制約農村發(fā)展, 影響新農村建設。

農村集體建設用地管理使用上問題的存在, 既有歷史原因, 也有現(xiàn)實原因, 是多種社會因素互相作用的結果。主要表現(xiàn)在如下五方面：

一是“集體”觀念淡薄

農村集體建設用地所有權是集體的, 有些基層干部群眾對此觀念淡薄, 隨意處置只有使用權的農村集體建設用地, 同時集體建設用地管理制度、審批程序宣傳不到位, 群眾無所適從, 致使亂象叢生。

二是基層規(guī)劃意識不強

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)劃意識薄弱, 觀念滯后, 村鎮(zhèn)建設普遍缺乏規(guī)劃。

三是缺乏規(guī)范

在農村集體用地管理使用方面, 基層缺乏具體、可操作性的獨立規(guī)范。

四是土地執(zhí)法監(jiān)管不夠嚴格

有關職能部門對基層管理使用農村集體用地缺乏指導, 對相關法律法規(guī)解讀不到位, 未能嚴格執(zhí)法。

五是農村集體建設用地征地費使用混亂

征地是國家為了公共利益需要, 依照法定程序將農村集體土地轉為國有, 并給被征地農村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定, 農村集體建設用地屬于農村集體所有。土地所有權也就是財產權, 在征地補償費的管理方面, 農民屬于弱勢群體。當國家利益和集體利益發(fā)生沖突時, 集體土地所有權往往難以受到保護, 加上征地補償費用分配不合理, 使用管理較為混亂, 失地農民如果得不到合理補償和妥善安置, 就難以生存和發(fā)展, 從而產生農村的不穩(wěn)定因素。

三、加強農村集體建設用地管理的建議▲▲▲

農村集體建設用地管理是國土資源管理的重點, 與保護耕地、促進農業(yè)產業(yè)結構調整、保護農民利益等熱點問題有密切聯(lián)系。從總的情況看, 農村集體建設用地管理的問題, 與違法用地、征地補償、農民利益、基層干部的工作作風等都有關。因此, 各級政府及其土地行政部門要加強對農村集體建設用地的管理。

1.制定出臺操作規(guī)程, 進一步規(guī)范程序

根據(jù)國務院辦公廳下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》, 結合地方實際,研究出臺實施細則、規(guī)定或通知, 進一步規(guī)范管理。健全公開辦事制度, 將農村集體建設用地的申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權限等相關規(guī)定和年度用地計劃向社會公告。

2.重點加強村級土地執(zhí)法

解決違法用地的問題應側重在村級。

3.探索集體建設用地納入“三資”平臺監(jiān)督管理

在經濟快速發(fā)展的情況下, 國有建設用地的供給已出現(xiàn)瓶頸, 農村集體建設用地流轉是大趨勢, 為加強農村土地市場管理, 防止土地流轉過程出現(xiàn)不必要的問題, 更合理有效利用土地資源, 有關部門要積極創(chuàng)新,可探索開展集體用地納入“三資”平臺監(jiān)督管理試點, 并在試點的基礎上總結經驗, 力圖摸索出一條新路徑,加以推廣, 以規(guī)避土地流轉過程中的問題和矛盾。

4.建立征地補償款使用去向的動態(tài)監(jiān)控引導機制

征地補償款大多數(shù)額巨大, 如何使用征地補償款對農村集體經濟組織來說, 是一個關系集體經濟積累如何保值增值的課題。集體經濟組織應企業(yè)化經營, 但又有別于企業(yè), 以免“破產”引發(fā)社會不安定因素。這是因為:農村的社會保障系數(shù)較低, 集體經濟組織對投入資金的安全系數(shù)缺乏有效的監(jiān)控手段, 農民從心理上對風險的承受、認識能力相對較脆弱。因此, 政府有關部門應從保護農民權益和維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā), 建立征地補償款使用去向動態(tài)監(jiān)控引導機制。

5.加強規(guī)劃, 科學配置土地資源

改革開放的初期、中期用地管理不規(guī)范, 規(guī)劃用地不科學, 經濟過熱的背后出現(xiàn)了違法用地、濫用耕地、閑置土地、棄荒土地、爛尾樓房等不良現(xiàn)象。“新農村建設要規(guī)劃先行”是習近平總書記在農村改革座談會上提出的要求。因此, 如何因地制宜, 加強規(guī)劃, 科學配置土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 是各級政府應予以高度重視的問題。各相關部門必須指導、督促編制好鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 總體規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。尤其是在規(guī)劃建設新村時, 要防止新村建設與舊村改造脫節(jié), 造成土地浪費;要控制宅基地用量, 嚴防占用基本農田;要努力做好農民的思想工作, 推動“劃新交舊”工作;要創(chuàng)新舊村改造方式方法, 最大限度地盤活盤好農村這筆土地財富。

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