制定《城市規(guī)劃法》的根本目的在于依靠法律的權(quán)威，運用法律的手段，保證科學(xué)、合理地制定和實施城市規(guī)劃，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，建設(shè)高度文明的中國特色社會主義現(xiàn)代化城市，從而推動我國整個經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市規(guī)劃是指為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動協(xié)調(diào)進行的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明，要把城市建設(shè)好、管理好，首先必須規(guī)劃好，以城市規(guī)劃為依據(jù)指導(dǎo)建設(shè)和管理；要使城市得以合理發(fā)展，首先必須通過科學(xué)地預(yù)測和規(guī)劃，明確城市的發(fā)展方向和發(fā)展格局，在規(guī)劃的引導(dǎo)和控制下，逐步實現(xiàn)發(fā)展目標。在城市建設(shè)和發(fā)展進程中，城市規(guī)劃處于重要的“龍頭”地位。

城市的建設(shè)和發(fā)展是一項龐大的系統(tǒng)工程，而城市規(guī)劃則是駕馭整個城市建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)和基本手段。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬戶，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的廣泛領(lǐng)域，具有很強的綜合性。特別是改革開放以來的二十多年中，城市在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位與作用日益增強，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，城市各項行政管理和經(jīng)濟管理關(guān)系日益復(fù)雜，城市土地開發(fā)和各項建設(shè)活動日益頻繁，過去沒有城市規(guī)劃或不按城市規(guī)劃進行建設(shè)的狀況，日益不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。因此，必須進一步強化城市規(guī)劃的綜合、協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用和各項建設(shè)活動都必須納入統(tǒng)一的規(guī)劃，實施統(tǒng)一的規(guī)劃管理，遵循統(tǒng)一的行為規(guī)范，才能保證城市的合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。這就要求通過立法來提高城市規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，并確立其法律地位法律效力，使城市政府更加有效地行使建設(shè)城市和管理城市的職能。制定《城市規(guī)劃法》不僅反映了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際和迫切需要，也適應(yīng)了世界城市建設(shè)和發(fā)展的趨勢和潮流。

《城市規(guī)劃法》的制定是按照求實與改革的精神，根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總方針、總?cè)蝿?wù)，力求正確貫徹國家有關(guān)政策，總結(jié)建國以來，特別是改革開放以來的實踐經(jīng)驗，同時借鑒國外的有益成果，協(xié)調(diào)好與之相關(guān)法律的關(guān)系，在《城市規(guī)劃條例》的基礎(chǔ)上加以修改、充實和完善。

二、《城市規(guī)劃法》的基本框架

《城市規(guī)劃法》共六章、四十六條，對制定和實施城市規(guī)劃全過程的主要環(huán)節(jié)作出了基本的法律規(guī)定。

（一）第一章　總則
    主要闡明了立法目的和適用范圍以及城市發(fā)展的基本方針，具體規(guī)定了城市總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，以及管理體系和公眾參與等內(nèi)容。

城市規(guī)劃法所稱城市是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)（第三條）。國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，以促進生產(chǎn)力的合理布局和人口的合理分布（第四條）。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)，必須堅持適用、經(jīng)濟的原則，貫徹勤儉建國的方針（第五條第二款）。城市規(guī)劃的編制應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署（第六條），應(yīng)當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)（第七條）。城市規(guī)劃確立了由中央人民政府城市規(guī)劃行政主管部門和縣級以上地方各級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門構(gòu)成的城市規(guī)劃行政管理體系（第九條），并賦予所有社會成員對違反城市規(guī)劃的行為檢舉權(quán)和控告權(quán)（第十條）。

（二）第二章　城市規(guī)劃的制定

明確規(guī)定了編制城市規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)、編制城市規(guī)劃應(yīng)當遵循的主要原則、城市規(guī)劃的階段劃分、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃的審批以及城市總體規(guī)劃的調(diào)整和修改等具體要求。

城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃，縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃由縣級人民政府負責組織編制（第十二條）。編制城市規(guī)劃應(yīng)當貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、促進科學(xué)技術(shù)文化教育事業(yè)發(fā)展的原則（第十五條）和合理用地、節(jié)約用地的原則（第十六條）。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段進行（第十八條），實行分級審批（第二十條）。政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，對城市總體規(guī)劃進行局部調(diào)整，報同級人大常委會和原批準機關(guān)備案；但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審查同意后報原批準機關(guān)審批（第二十二條）。

（三）第三章　新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建

主要規(guī)定了在實施城市規(guī)劃的過程中，新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建應(yīng)當遵循的基本原則，以及建設(shè)項目選址、定點和各項建設(shè)合理布局的基本要求。

城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則，各項建設(shè)工程的選址、定點，不得妨礙城市的發(fā)展，危害城市的安全，污染和破壞城市環(huán)境，影響城市各項功能的協(xié)調(diào)（第二十三條）。城市新區(qū)開發(fā)應(yīng)當合理利用城市現(xiàn)有設(shè)施（第二十六條），舊區(qū)改建應(yīng)當遵循加強維護、合理利用、調(diào)整布局、逐步改善的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，并逐步改善居住和交通運輸條件，加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高城市的綜合功能（第二十七條）。

（四）第四章　城市規(guī)劃的實施

主要確立了“一書兩證”制度和實施規(guī)劃的原則，規(guī)定了對建設(shè)項目從可行性研究、選址定點、設(shè)計審查、放線驗線直至竣工驗收全過程進行規(guī)劃管理和監(jiān)督的基本程序。

《城市規(guī)劃法》第二十八條明確規(guī)定：“城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應(yīng)當公布?！边@樣做是為了方便廣大人民群眾在了解的基礎(chǔ)上監(jiān)督?！俺鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”（第二十九條）。這是實施城市規(guī)劃應(yīng)當遵循的基本原則。城市土地不同于一般的土地，由于社會勞動不斷地物化在城市土地上，因而使城市土地具備了不同于一般土地的價值。城市的土地不再是資源，而是資產(chǎn)甚至是資本。城市規(guī)劃就是以科學(xué)的形式來組織城市的工業(yè)生產(chǎn)和各項建設(shè)，做到切實盤活土地資產(chǎn)，合理使用土地資本，協(xié)調(diào)城市各項功能，取得良好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。“任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定?！保ǖ谌臈l）這一原則要求城市的各個單位和個人應(yīng)當以大局為重，個人利益服從整體利益、局部利益服從全局利益，暫時利益服從長遠利益，自覺遵守城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃所作出的調(diào)整用地的決定，不得拒絕或拖延執(zhí)行。任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設(shè)（第三十五條）。城市規(guī)劃確定的城市道路、廣場、園林綠地（包括水面）、高壓供電走廊及各種地下管線是保持城市功能正常運轉(zhuǎn)，為城市人民提供生產(chǎn)、生活的方便條件和適宜環(huán)境必不可少的重要的公共設(shè)施，高壓供電走廊、地下管線還有特殊的安全運行和正常維護要求。為了維護城市整體利益和人民群眾的公共利益，對這些設(shè)施必須嚴加保護，任何單位和個人不得用來進行其他的建設(shè)活動。否則，將會影響城市經(jīng)濟、社會活動的正常進行和生態(tài)環(huán)境，特別是影響城市設(shè)施的正常運行，甚至帶來災(zāi)難性后果。因此，違反《城市規(guī)劃法》第三十五條的規(guī)定進行建設(shè)的行為，屬于嚴重影響城市規(guī)劃實施的違法行為。嚴格地講，特別是在發(fā)展中的中小城市。一切未經(jīng)規(guī)劃許可的土地利用和建設(shè)行為，都是嚴重影響城市規(guī)劃的違法行為。

（五）第五章　法律責任

1、關(guān)于違法建設(shè)行為的行政責任
    行政責任是《城市規(guī)劃法》法律責任的一個重要組成部分，它是因違法行為所產(chǎn)生的一種行政法律后果。在城市規(guī)劃區(qū)占用土地和進行建設(shè)的一切單位和個人，以及單位的有關(guān)責任人員，只要違反《城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，就必須承擔行政責任。行政責任的具體形式是由法律規(guī)定的國家行政機關(guān)給予有關(guān)責任者的行政處罰或行政處分。

（1）行政處罰

作出行政處罰的目的是為了保證城市規(guī)劃的順利實施，避免國家財產(chǎn)受到更大損失。因此，有關(guān)當事人如果行使法定的申訴權(quán)利，也必須以服從城市規(guī)劃行政主管部門的決定，停止違法建設(shè)活動為前提。絕不允許在申請復(fù)議或起訴的同時繼續(xù)進行有關(guān)建設(shè)活動，否則，城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)提請人民法院采取強制措施及時進行制止，有關(guān)當事人要承擔由此而引起的法律后果。行政處罰措施包括：責令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收，責令限期改正，罰款。罰款是一種并罰的行政處罰措施，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)該根據(jù)違法建設(shè)活動的性質(zhì)、后果，在作出其他處罰的同時，決定罰款。行政處罰，是一個完整的、連續(xù)的執(zhí)法過程，因此一切違法建設(shè)活動的當事人都必須嚴格服從城市規(guī)劃行政主管部門的處罰決定，絕不允許以任何借口繼續(xù)進行違法建設(shè)活動，否則城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)依法采取措施強行制止，并從重給予行政處罰。

（2）行政處分
    這是行政責任的另一組成部分。《城市規(guī)劃法》第四十一條專門對此作了明確規(guī)定。建設(shè)單位從事違法建設(shè)活動，給規(guī)劃的順利實施和國家財產(chǎn)造成損失，其有關(guān)責任人員必須承擔相應(yīng)的行政法律責任。因此城市規(guī)劃行政主管部門在執(zhí)行行政處罰的同時，有責任要求并督促有關(guān)單位或其上級主管機關(guān)，對違法建設(shè)活動的直接責任者給予必要的行政處分。

2、關(guān)于執(zhí)行行政處罰的程序
    根據(jù)城市規(guī)劃實施管理工作的特點和具體情況，為了滿足行政執(zhí)法的要求，城市規(guī)劃行政主管部門依法對于各類違法建設(shè)活動進行行政處罰，一般應(yīng)當按照下述程序進行：

（1）及時制止和登記

（2）作出處罰決定

（3）申請強制執(zhí)行

有關(guān)當事人對行政決定不服的，可以根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定，在期限內(nèi)行使申請復(fù)議和起訴的權(quán)力。如果有關(guān)當事人在限期內(nèi)不行使法律賦予的權(quán)力，又不履行處罰決定，城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)及時申請法院作出強制執(zhí)行的決定。申請人民法院強制執(zhí)行，是確保城市規(guī)劃行政主管部門所作出的行政決定得以執(zhí)行的法定方式。

3、關(guān)于行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政訴訟程序中的一個重要環(huán)節(jié)。復(fù)議的目的是為當事人提供一種受理和解決都比較便捷的申訴方式，從而在相當程度上減少向人民法院起訴的可能性。復(fù)議的結(jié)果，一是當事人接受復(fù)議裁決；二是當事人對復(fù)議裁決仍然不服，還可以在一定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟。

4、城市規(guī)劃行政主管部門工作人員的法律責任

城市規(guī)劃行政主管部門的工作人員必須按照民主的原則、法定的程序和嚴格的工作制度進行工作。如果不能秉公辦事，給城市規(guī)劃工作造成損失，同樣要承擔相應(yīng)的法律責任?！冻鞘幸?guī)劃法》第四十三條為此作出了專門的規(guī)定。

在城市規(guī)劃管理工作中，有關(guān)工作人員以權(quán)謀私，違反法律規(guī)定的審批程序、擅自行事，或者由于玩忽職守，致使城市規(guī)劃的實施與管理工作受到影響和損失的，一經(jīng)所在單位發(fā)現(xiàn)，就應(yīng)給予必要的行政處分；上級行政主管部門對所屬下級部門執(zhí)法工作進行監(jiān)督檢查時所發(fā)現(xiàn)的比較嚴重的，以及難以在本單位解決的違法瀆職行為，可以由上級行政主管部門會同有關(guān)城市人民政府作出行政處分決定。如果有關(guān)工作人員由于玩忽職守或徇私舞弊、濫用職權(quán)，性質(zhì)和影響惡劣，致使城市規(guī)劃工作受到嚴重影響，國家財產(chǎn)受到重大損失，涉嫌犯罪的應(yīng)由司法部門依法追究刑事責任。

（六）《城市規(guī)劃法》附則

規(guī)定了沒有城市建制的城市型居民點的管理要求，完善城市規(guī)劃法規(guī)體系的責任要求以及施止起始時間。

未設(shè)鎮(zhèn)建制的工礦區(qū)的居民點，參照城市的管理要求進行管理（第四十四條），有利于規(guī)范這類城市型居民點的土地利用和各項建設(shè)。關(guān)于實施辦法，我省于1992年制定，現(xiàn)行的實施辦法是根據(jù)1997年6月4日省八屆人大二十八次會議關(guān)于修改《湖南省城市規(guī)劃法實施辦法》的決定修正的。

三、城市規(guī)劃法規(guī)存在的不足

城市規(guī)劃法的主要任務(wù)就是規(guī)范城市規(guī)劃的制定、維護城市規(guī)劃安全、推動城市健康發(fā)展?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》自1990年4月1日施行以來，在提高我國城市規(guī)劃水平、提升城市質(zhì)量、促進經(jīng)濟文化繁榮等方面，發(fā)揮了巨大的保障作用和支持功能。但是，由于歷史條件的局限和立法時政治經(jīng)濟文化現(xiàn)實的影響，有些不足在“兩個根本轉(zhuǎn)變”中逐漸暴露出來。

（一）“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”（第四條）的方針，是出于“讓千百年來形成的文明成果成為全體人民都能享受的共同財富”的良好愿望。但實際不可能做到，也沒有必要那樣做，因為現(xiàn)時發(fā)達的交通通信已使地球變得越來越小，社會交流越來越順暢，人際溝通越來越便捷。大城市基礎(chǔ)設(shè)施相對完善、投資環(huán)境相對優(yōu)越，市場支持其快速發(fā)展，是市長無力阻擋當然也不愿意阻擋的。中等城市和小城市的大多數(shù)由于自我發(fā)展能力相對較弱，市長想使其快速膨脹，而市場的支持卻是極其謹慎的。深圳和上海浦東的成功快速擴張和一些中小城市特別是中西部地區(qū)的中小城市的“穩(wěn)健發(fā)展”，都構(gòu)成對這一觀念的巨大沖擊。城市不僅是客觀存在的地理實體和復(fù)雜的有機生態(tài)系統(tǒng)，同時也是一種管理方式和行政理念。人雖然可以推動物質(zhì)城市的前進，也在一定程度上可以阻礙物質(zhì)城市的發(fā)展，但物質(zhì)城市的前進和發(fā)展不完全依從人的意志。

（二）有些條款相互矛盾或自身有問題。

城市規(guī)劃法第三十六條關(guān)于“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行挖取砂石、土方等活動，須經(jīng)有關(guān)主管部門批準，不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實施”的規(guī)定，與第二十九條關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”的規(guī)定是矛盾的。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需要申請用地的，必須持國家批準建設(shè)項目的有關(guān)文件，而城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地性質(zhì)和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準的，由土地管理部門劃撥土地。城市規(guī)劃法第三十一條的這規(guī)定帶有明顯的計劃色彩，與科學(xué)經(jīng)營城市格格不入。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸國家所有，也就是說城市市區(qū)沒有集體土地，不管是藍本的還是紅本的都是國家所有的。人們習(xí)慣認同的城市即物質(zhì)城市，就象一汪湖泊，其表面是不應(yīng)該有縫隙的。即使有縫隙，城市規(guī)劃法應(yīng)當支持作為壟斷　國家資源的工具的城市規(guī)劃“平垸行洪、退田還湖”，消除這些縫隙，而城市規(guī)劃法的這一規(guī)定卻在有意地維護這些縫隙，甚至支持“加堤固垸”，繼續(xù)“圍湖造田”。單位和個人占有土地升值，屬民法所指的不當?shù)美２划數(shù)美麘?yīng)當返還，返還給代表公眾利益的政府。

（三）鎮(zhèn)人民政府處境尷尬。鎮(zhèn)人民政府屬于城市人民政府。城市規(guī)劃法第九條第二款規(guī)定“縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃工作”，而第十二條和第二十八條卻分別要求“城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃”，“城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應(yīng)當公布?！辨?zhèn)人民政府組織編制城市規(guī)劃、公布經(jīng)過批準的城市規(guī)劃，顯然不符合城市規(guī)劃法第九條第二款的規(guī)定，反之又違背了城市規(guī)劃法第十二條和第二十八條的規(guī)定。另外，城市規(guī)劃法第二十二條規(guī)定，城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對城市總體規(guī)劃進行局部調(diào)整，報同級人民代表大會常務(wù)委員會和原批準機關(guān)備案。而《中華人民共和國地方各級人代表大會和地方各級人民政府組織法》卻沒讓鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。

（四）關(guān)于法律救濟。城市規(guī)劃法第四十二條規(guī)定當事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。而《湖南省城市規(guī)劃法實施辦法》第四十一條卻規(guī)定，違法臨時建筑和其他在建的違法工程的建設(shè)單位和個人以及施工單位接到停止建設(shè)限期拆除通知后，逾期不拆除的，由城市規(guī)劃行政主管部門或者由其會同有關(guān)部門強制折除。這與城市規(guī)劃法規(guī)定的城市規(guī)劃行政強制只能申請人民法院的精神是相悖的。

四、科學(xué)認識城市規(guī)劃

規(guī)劃是對未來的期盼與謀劃。城市規(guī)劃是文件化的城市發(fā)展方向和奮斗目標，是政府進行宏觀調(diào)控的手段和實現(xiàn)資源壟斷的工具。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是編制城市規(guī)劃的重要依據(jù)，但城市規(guī)劃決不是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的簡單落實，而是在系統(tǒng)分析資源環(huán)境與開發(fā)條件的基礎(chǔ)上科學(xué)地選擇國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的實現(xiàn)途徑，并用技術(shù)的措施多層次、全方位地為實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃目標營造健康舒適的環(huán)境與安定理智的秩序。城市規(guī)劃蘊含的是行政理念、體現(xiàn)的是政府意圖，是人民政府全心全意為人民服務(wù)的精心策劃和周密部署。城市規(guī)劃不應(yīng)是一張圖，而應(yīng)該是一部書──一部以特定區(qū)域為研究對象的未來學(xué)專著。城市規(guī)劃是真正的高科技?！耙?guī)劃一張圖”混淆了科學(xué)與技術(shù)的概念、抹煞了城市規(guī)劃與城市設(shè)計的區(qū)別、否定了城市規(guī)劃師與土木工程師和建筑師的分工。現(xiàn)代城市是經(jīng)濟文化繁榮的促進系統(tǒng)和社會政治穩(wěn)定的保障體系。因此，城市規(guī)劃應(yīng)當充分表達先進社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求、先進文化的前進方向和最廣大人民群眾的根本利益。

城市規(guī)劃是建設(shè)城市的指南和管理城市的依據(jù)──直接通透；城市規(guī)劃一經(jīng)批準即具有法律效力──其實不然。城市規(guī)劃確定的原則和要求本身不具有也根本不可能具有法律效力，因為城市規(guī)劃的編制過程是一個科學(xué)研究與技術(shù)組織交匯融合的文化過程而非立法過程；在城市規(guī)劃的審批過程中雖然有同級國家權(quán)力機關(guān)和上級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)的介入，也只不過是對特殊的科學(xué)技術(shù)成果實行的一種特殊的評價程序而已。我們不能否認城市規(guī)劃的規(guī)范作用，但無論是約束力度還是約束范圍，城市規(guī)劃都遠遠不及法律和規(guī)章：城市規(guī)劃的規(guī)范方式往往表現(xiàn)為溫柔的勸導(dǎo)，而法律規(guī)章的規(guī)范方式則常常采用剛烈的指使；城市規(guī)劃勸導(dǎo)的對象只是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)利用土地與從事建設(shè)活動的自然人和法人，而法律規(guī)章指使的對象卻是包括城市規(guī)劃區(qū)在內(nèi)的整個城市和社會所有的自然人和法人。在我國，城市規(guī)劃只有在社會主義法律的強力維護下才能實現(xiàn)其作為第一生產(chǎn)力的價值，才能充分利用其對落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃不可限量的支持，才能使人民政府改善生活生產(chǎn)環(huán)境、提高生活生產(chǎn)質(zhì)量的努力成為現(xiàn)實。江澤民同志早在上個世紀視察廈門時就指出：一個好的規(guī)劃本身就是財富。從這個意義上說，編制規(guī)劃就是創(chuàng)造財富，維護規(guī)劃安全就是維護既得利益。

規(guī)劃的實施就是化理想為現(xiàn)實、變精神為物質(zhì)，就是實踐“對未來的期盼與謀劃”。城市規(guī)劃的實施過程是一個通過資源和財富的盤整與重新組合形成更加強大的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)的漸進過程，一個把對未來的美好憧憬和精心描繪逐步物化的過程。在這一過程中，城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者的責任就是演繹和解析城市規(guī)劃中的各種技術(shù)措施與技術(shù)指標，創(chuàng)造性地貫徹和落實城市規(guī)劃確定的原則和要求。事物的發(fā)展總是沿首從低級到高級的軌跡前行，城市也不例外。這就決定了作為文件化的城市發(fā)展方向和奮斗目標的城市規(guī)劃必須與時俱進。在實施城市規(guī)劃的過程中，城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者還應(yīng)當根據(jù)城市經(jīng)濟政治文化發(fā)展環(huán)境的不斷變化而不斷地對城市規(guī)劃加以修正和完善。片面強調(diào)詳細規(guī)劃在規(guī)劃管理中的作用、過分追求詳細規(guī)劃覆蓋面的擴大，是形而上學(xué)的城市規(guī)劃觀。

 城市規(guī)劃是城市整體利益、長遠利益和全體市民共同利益的反映。因此，在城市規(guī)劃的實施過程中，整體利益與局部利益、長遠利益與暫時利益、全體市民的共同利益與部分市民的個人利益之間的碰撞和沖突在所難免，有時甚至?xí)o局部利益、暫時利益和部分市民的個人利益造成損害，而城市規(guī)劃師對規(guī)劃的忠誠與物業(yè)發(fā)展商對利益的追求之間的沖突是城市規(guī)劃實施過程中最常見、最頻繁的沖突。在發(fā)展中的中小城市，每一個在城市規(guī)劃區(qū)特別是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)繁華區(qū)段擁用私家宅院的家庭，都有當物業(yè)發(fā)展商的欲望，且大多數(shù)家庭正在實踐著物業(yè)發(fā)展商的實踐。有的家庭是為了改善居住條件，有的家庭則把“宅院開發(fā)”當作投資方式或儲蓄手段，但一個共同的結(jié)果就是將平房改成樓房甚至將低層建筑變?yōu)槎鄬咏ㄖ?、把容積率和密度搞高搞大、搗亂城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)秩序，從而形成名為“同甘”實為“共苦”的相鄰關(guān)系。每當城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者對這種“擠壓共享空間，培植危險因素，悖離文化時尚，損害公共利益”的現(xiàn)象和行為進行批評與抵制時，社會強勢群體往往不屑一顧甚至橫加指責，社會弱勢群體則把指責和怨恨混合后不負責任地撒向社會。

現(xiàn)行的城市規(guī)劃實質(zhì)上是一定時期內(nèi)的生活設(shè)施、或生產(chǎn)設(shè)施、或生活與生產(chǎn)混合設(shè)施的一次性大規(guī)模的精略布點和簡單設(shè)計，尤其是那張被稱為“總體規(guī)劃圖”或“規(guī)劃總圖”的用地布局圖的科學(xué)水準和技術(shù)含量在所有圖件中是最低的。由于城市規(guī)劃這種非同小可的缺陷與不足，使得城市規(guī)劃的實施墮落成為簡單的用地許可和工程許可，選址定點更象手拿著地球儀在城圈中找投宿的客棧一樣幽默。所謂城市規(guī)劃的超前和滯后，都是宏觀調(diào)控失敗的表現(xiàn)反映。城市規(guī)劃不能簡單地理解為工程項目定點定位的依據(jù)，更不是僵死的教條。

總之，政策法規(guī)和規(guī)定要求也應(yīng)該與時俱進，根據(jù)變化的情況和要求做相應(yīng)的調(diào)整和改變。這種調(diào)整和改變并不是對政策法規(guī)和規(guī)定要求的破壞，而是對政策法規(guī)和規(guī)定要求的彌補和完善。

(此文系作者在張家界市三屆人大常委會第30次會議上的法律知識輔導(dǎo)報告)
 
　　(責任編輯：白雪松)

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