溫泉管理缺失導(dǎo)致的危害性及法規(guī)條例解析

前言
    溫泉資源是一切溫泉旅游開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)條件，也是未來(lái)溫泉產(chǎn)業(yè)走上差異化競(jìng)爭(zhēng)道路的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。但是，溫泉水這種珍貴的、特殊的旅游資源在全國(guó)各地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中屢遭破壞的新聞屢見(jiàn)不鮮，這與其管理中的法制缺陷不無(wú)關(guān)聯(lián)。在中國(guó)，業(yè)界期盼已久的“溫泉法”遲遲沒(méi)能提上議事日程，溫泉水作為一種礦產(chǎn)資源同時(shí)受到《礦產(chǎn)資源法》和《水法》兩部法規(guī)的約束，各省、自治區(qū)、直轄市的地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)和水政部門(mén)依此都將溫泉資源作為自身的管理對(duì)象，但由于礦法與水法兩部大法都沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)溫泉水資源的管理細(xì)則，政府部門(mén)的管理只是流于依法辦證等行政審批的程序，實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的資源開(kāi)采和價(jià)格問(wèn)題實(shí)則處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。這也是導(dǎo)致溫泉水資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)度開(kāi)采等破壞問(wèn)題的重要原因之一。本文將針對(duì)中國(guó)溫泉資源管理的法制化問(wèn)題進(jìn)行分析和解讀。

一、溫泉資源管理的法制化缺失導(dǎo)致的危害性

1、溫泉水資源面臨威脅，缺乏法規(guī)保護(hù)
    據(jù)媒體報(bào)道，全國(guó)各地在最近10年的溫泉開(kāi)發(fā)中都陸續(xù)出現(xiàn)資源危機(jī)。如，廣東某著名溫泉風(fēng)景區(qū)因長(zhǎng)期超量采水已經(jīng)使地?zé)崽锩娣e萎縮，溫泉水溫下降，原先自涌出水的溫泉井現(xiàn)在的降深已達(dá)30m以下；江蘇某溫泉景區(qū)由于近年來(lái)用水單位不斷增加，尤其是在旅游旺季供水不足的情況已經(jīng)十分明顯，溫泉水溫10年來(lái)下降幅度達(dá)10℃。據(jù)調(diào)查，這些出現(xiàn)溫泉危機(jī)的地區(qū)，溫泉資源的使用既得不到屬地政府的控制，又沒(méi)有經(jīng)合法手段進(jìn)入市場(chǎng)。各種人情、關(guān)系都可以影響溫泉水的去向，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)此作出相關(guān)的規(guī)定，使得溫泉資源使用無(wú)序，浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

2、地方政府在操作層面急需法規(guī)依據(jù)
    溫泉資源屬礦產(chǎn)資源和地下水資源，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《水法》是管理溫泉資源的基本法律依據(jù)。但是，溫泉資源的開(kāi)發(fā)與利用具有其特殊性，對(duì)于一般礦產(chǎn)企業(yè)的法律規(guī)定對(duì)于溫泉資源的適用性存在問(wèn)題。加上國(guó)內(nèi)眾多溫泉的開(kāi)采開(kāi)始于于《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》頒布之前（1986年首次頒布）。而經(jīng)過(guò)修訂和出臺(tái)細(xì)則之后的《礦產(chǎn)資源法》和《水法》對(duì)于歷史上形成的開(kāi)采權(quán)問(wèn)題沒(méi)有提及，尤其對(duì)于溫泉牽涉的部門(mén)較多、層級(jí)較高、情況較復(fù)雜，僅靠縣市一級(jí)地方政府更是難以操作。這是導(dǎo)致目前眾多溫泉旅游目的地的資源管理與執(zhí)法中有法難依、無(wú)法可依的困境。

3、現(xiàn)有法規(guī)對(duì)溫泉開(kāi)發(fā)的歷史遺留問(wèn)題針對(duì)性弱
    中國(guó)越是歷史悠久的溫泉?jiǎng)俚?，溫泉水井的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題就越是突出。因?yàn)檫@些溫泉水井的產(chǎn)權(quán)多形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制背景下，地方和居民沒(méi)有財(cái)力與動(dòng)力投入建設(shè)，因此，這些熱水井的開(kāi)鑿多由當(dāng)時(shí)省部甚至中央單位投資開(kāi)挖，并委托其直屬機(jī)關(guān)管理、使用。雖然時(shí)代變遷，這些單位多數(shù)已完成了企業(yè)改制，與中央、省政府的關(guān)系日益獨(dú)立開(kāi)來(lái)，但這些直屬機(jī)關(guān)對(duì)于溫泉資源的控制與使用一直延續(xù)到現(xiàn)在。隨著民眾對(duì)溫泉需求的增加，溫泉價(jià)值的提升，各供水單位競(jìng)爭(zhēng)性采水、賣(mài)水的情況就不可避免。雖然這樣的競(jìng)爭(zhēng)性采水對(duì)溫泉資源的破壞顯而易見(jiàn)，但要規(guī)范這些單位各自為政行為的協(xié)商成本卻太高。其結(jié)果導(dǎo)致，實(shí)現(xiàn)溫泉資源的統(tǒng)一管理、合理開(kāi)發(fā)這個(gè)最基本的目標(biāo)在很多地方卻近乎不可能完成的任務(wù)。

4、溫泉資源管理權(quán)責(zé)的錯(cuò)位
   目前眾多溫泉旅游開(kāi)發(fā)都由投資者與地方政府共同協(xié)商進(jìn)行。但是，在溫泉開(kāi)發(fā)中舉足輕重的地方政府，在溫泉資源管理方面存在權(quán)力的缺位。一方面，按照礦法的規(guī)定，溫泉資源的探礦權(quán)證與采礦權(quán)證只能由省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)審批，地方政府只能作為地方主管部門(mén)向省級(jí)主管部門(mén)提供建議，而沒(méi)有溫泉資源的直接管理權(quán)。另一方面，省級(jí)主管部門(mén)只管審批，卻把監(jiān)督的責(zé)任交給地方政府執(zhí)行。這種分裂的權(quán)責(zé)關(guān)系導(dǎo)致，投資者在溫泉旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須同時(shí)和地方政府和省政府部門(mén)同時(shí)打交道，增加了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的行政成本；地方政府的談判能力因此受損，影響溫泉開(kāi)發(fā)的效率。正是管理體制上的錯(cuò)位，導(dǎo)致地方政府在溫泉資源開(kāi)采出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)顯得束手束腳。這一體制的癥結(jié)不解，全國(guó)各地溫泉資源治理之路仍將十分艱難。

二、對(duì)目前中國(guó)溫泉資源管理中的法規(guī)條例解析

1、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》對(duì)溫泉資源的規(guī)定
   根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》之規(guī)定：
   “地表或者地下的礦產(chǎn)資源（包括地?zé)幔┑膰?guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！?BR>  “省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理工作?？辈椤㈤_(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；但是，已經(jīng)依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進(jìn)行的勘查除外。”
   據(jù)此可知，國(guó)家是溫泉資源的所有者，省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)是各地區(qū)溫泉資源開(kāi)發(fā)的管理者。

2、《中華人民共和國(guó)水法》對(duì)溫泉資源的規(guī)定
   《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定：
   “縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！?BR>   “直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。”
   相對(duì)于礦法的規(guī)定，水法則將取水許可審批的權(quán)限下放到了縣一級(jí)政府，由于溫泉水的開(kāi)采量一般都不會(huì)超過(guò)縣級(jí)政府采水許可審批權(quán)限的上限，因此，縣一級(jí)地方政府可以直接為溫泉資源開(kāi)采者辦理采水許可證，并擁有對(duì)取水單位進(jìn)行監(jiān)督管理的執(zhí)法權(quán)。

3、中央對(duì)溫泉資源管理職責(zé)分工問(wèn)題的規(guī)定
   1998年，在國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定下發(fā)后，有關(guān)部門(mén)和地方對(duì)礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問(wèn)題存在著不同認(rèn)識(shí)，使尚未開(kāi)始機(jī)構(gòu)改革的地方政府無(wú)所適從，社會(huì)反映強(qiáng)烈，并影響到一些地方法院對(duì)礦泉水、地?zé)崴傻V權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的審理。為解決這一問(wèn)題，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦公室和國(guó)土資源部、水利部協(xié)調(diào)一致，并經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意。現(xiàn)就礦泉水、地?zé)崴墓芾砺氊?zé)分工問(wèn)題通知如下：
   （1）國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。開(kāi)采已探明的礦泉水、地?zé)崴伤姓鞴懿块T(mén)在統(tǒng)一考慮地表水與地下水的資源狀況和生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水的實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，先辦理取水許可證，確定開(kāi)采限量。水行政主管部門(mén)在辦理取水許可證時(shí)，只能收取工本費(fèi)。
   （2）開(kāi)采礦泉水、地?zé)崴?，用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的企事業(yè)單位（如礦泉水廠、溫泉賓館、地?zé)犭姀S等），憑取水許可證向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)登記，辦理相應(yīng)的采礦許可證，并按照水行政主管部門(mén)確定的開(kāi)采限量開(kāi)采。地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)辦理采礦許可證時(shí)，只能收取工本費(fèi)。
   （3）企事業(yè)單位開(kāi)采礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)按照《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》征收，并及時(shí)全額上繳財(cái)政。企事業(yè)單位已經(jīng)繳納礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的，不再繳納水資源費(fèi)。
   （4）依法轉(zhuǎn)讓礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)的，由地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的規(guī)定辦理。
   中央的規(guī)定并沒(méi)有解決溫泉資源管理政出多門(mén)的問(wèn)題，反而是固化了溫泉資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中多頭管理的部門(mén)分割格局。這也為日后溫泉資源管理中頻頻出現(xiàn)無(wú)法可依，有法難依的情況埋下了隱患。

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