作為我國新型城鎮(zhèn)化的重要載體，小城鎮(zhèn)是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展最直接、最有效的途徑。隨著特色小鎮(zhèn)培育由申報逐漸進入實施階段，必然會產(chǎn)生巨大的投資需求，如按照河北省創(chuàng)建100個特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃，每個小鎮(zhèn)3年要完成固定資產(chǎn)投資20億元，直接投資將面臨至少2000億元的資金需求。已經(jīng)廣泛運作的PPP模式將成為特色小鎮(zhèn)培育有力的資金支持。社會資本要參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，必須把握特色小鎮(zhèn)PPP模式五個方面的關(guān)鍵內(nèi)容。

1、理清概念

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認為，PPP強調(diào)的是政府和社會資本合作，強調(diào)的是雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關(guān)系這樣的一種理念。PPP的理念是促進當?shù)仨椖康慕ㄔO(shè)，強調(diào)以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展等，代表未來的發(fā)展方向，也代表了當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。所以，在實踐中要摒棄傳統(tǒng)的BOT，而踐行PPP的發(fā)展理念。

引入PPP模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量建立合作伙伴關(guān)系來整合各種資源，促進特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)強調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，而當?shù)卣狈@樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業(yè)的城市投資建設(shè)運營商，通過PPP模式，通過專業(yè)化的手段擺脫當?shù)厝瞬?、資金、能力不足這種瓶頸來進行優(yōu)質(zhì)資源的整合，促進當?shù)氐目缭绞桨l(fā)展。

PPP模式非常適合于旅游項目及新型城鎮(zhèn)化重點項目。投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務負擔，也避免了政府平臺融資受限的問題。省、市發(fā)改委貼息8-12%支持。金融機構(gòu)不再受限于銀監(jiān)會會平臺的約束，進而使PPP公司對旅游綜合體和區(qū)域運營收益作為還款來源，從而獲得金融機構(gòu)的資金支持。

2、支持類型

那么，哪些小鎮(zhèn)容易獲得支持？根據(jù)農(nóng)發(fā)行浙江省分行向記者提供的信息，該行信貸投向著力支持三種類型的樣板小鎮(zhèn)：一是資源整合型。依托資源稟賦優(yōu)勢和歷史文化傳承，立足傳承與創(chuàng)新，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化布局。

二是產(chǎn)業(yè)集聚型。依托高端要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以最優(yōu)的政策，培育最具競爭力的核心產(chǎn)業(yè)，圍繞單個產(chǎn)業(yè)打造完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，培育具有行業(yè)競爭力的“單打冠軍”。以國際化的視野制定小鎮(zhèn)規(guī)劃，突出產(chǎn)業(yè)、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水準推進小鎮(zhèn)建設(shè)，以“10年也不落后”的高水準，推進小鎮(zhèn)配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展建好平臺。注重政策的導向和激勵作用，積極向上爭取要素資源，健全完善政策體系，以最優(yōu)的政策培育最具競爭力的產(chǎn)業(yè)。

三是“互聯(lián)網(wǎng)+”型。依托互聯(lián)網(wǎng)的溢出效應，以高新技術(shù)和高端人才為引領(lǐng)，推動技術(shù)、項目、資金等各類創(chuàng)新要素快速匯聚，培育以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為特色的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以科技金融為重點的現(xiàn)代科技服務業(yè)，探索“O2O”眾創(chuàng)空間。

3、主要范圍

PPP是為了政府更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務而生的，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都可用PPP來提供。準確地說，PPP主要適用于未來能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的部分準公共產(chǎn)品，用學術(shù)語言講，就是PPP僅適用于能識別受益主體、衡量受益程度進而具備收費條件的某些公共產(chǎn)品，如交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等。《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定：一是支持以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)；二是為促進小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺支撐的配套設(shè)施建設(shè)。在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，小城鎮(zhèn)建設(shè)項目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和政府購買服務協(xié)議預期收益等可作為農(nóng)發(fā)行貸款的質(zhì)押擔保。

特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與服務項目則是門檻相對較高的參與范圍。包括土地整理、產(chǎn)業(yè)物業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商運營等項目，相對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施來說不是最缺資金的領(lǐng)域，因此會面臨相對較高的參與門檻。

4、運作原理

特色小鎮(zhèn)的PPP模式

4類合作主體：獲得政府授權(quán)的下屬機構(gòu)或下屬公司，各類投資主體（特殊之處在于可能會包含各類鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟、合作經(jīng)濟組織）、金融機構(gòu)或其他投資人，咨詢設(shè)計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務機構(gòu)等，合作成立PPP項目公司作為實施主體。

2類參與收益：開發(fā)建設(shè)成本補償+特許經(jīng)營收益，兩項收入之和會使各參與者有一定的利潤收入，但成本補償可能不能完全覆蓋各參與者的投入，不足部分需要特許經(jīng)營收益補足。

PPP對于價格管理的基本的要求是：定價應基于成本，并進行適度價格管制，既保證項目運行及社會資本的合理收益，又不損及公共利益，同時要建立對收益進行補貼、調(diào)整或約束的條款。

一方面，政府要保證社會資本在整個特許經(jīng)營期內(nèi)均能穩(wěn)定地獲得上述合理利潤，如果因為某種原因——如運營初期業(yè)務量較小——導致社會資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責任通過財政補貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平。

另一方面，如果社會資本的利潤率因為種種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價，或者將超額收益收歸財政。換言之，在社會資本與面向公眾收取的價格之間，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾，由于公共原因產(chǎn)生的對收入的影響，由政府出面協(xié)調(diào)、調(diào)整。舉個例子，北京地鐵4號線是用PPP方式 建設(shè)起來的一個成功范例，在2008年營運之初，因客流量不足，北京市政府曾給予營運方——香港城鐵公司——相應補貼，但去年，北京市地鐵統(tǒng)一調(diào)高了價格，但香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調(diào)價產(chǎn)生的收益全部歸北京市財政。

4類償付來源：對政府來說，土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項資金四項收入將成為償付各參與者的成本和利潤的主要來源。

5、預防風險

我國對于特許經(jīng)營的授權(quán)時間規(guī)定為25年。在這么長的時間內(nèi)，各種可能性都有，各種風險都可能發(fā)生。風險管理是PPP的一個核心要旨。首先，要在合作雙方之間分配風險。分配風險的基本原則是：按風險類別，把風險分配給有能力管理的一方。如政府，如果是政策變化、應對公眾等方面的風險，政府就是合適的承擔者。對于項目建設(shè)經(jīng)營過程中的日常運營、管理、財務、市場變化等風險，社會資本就是合適的承擔者。另有一些不可抗力風險，如法律變化、自然災害、意外事故等，就應當雙方共同分擔。其次，要設(shè)定與承擔風險相對稱的收益分配機制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對于項目未來可能面臨的風險就會進行評估，承擔較多風險的一方，應當獲得與之相適應的收益保證。最后，要特別防止出現(xiàn)風險錯配，如政府承擔了市場風險，而社會資本承擔政策變化的風險等，都是PPP的大忌。

財政部日前正式印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱為《暫行方法》）對投入成本、增值收入、政府兌付方面的風險進行了防范。

對投入成本的把控。主要取決于融資成本高低、項目費用管理、物資漲價風險以及不確定性支出?！稌盒蟹椒ā罚┰陧椖控斦A算管理中明確，“財政部門應對行業(yè)主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調(diào)整等因素，合理確定預算金額。”, “行業(yè)主管部門應當會同各級財政部門做好項目全生命周期成本監(jiān)測工作。每年一季度前，項目公司（或社會資本方）應向行業(yè)主管部門和財政部門報送上一年度經(jīng)第三方審計的財務報告及項目建設(shè)運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監(jiān)督。”

對增值收入的挖掘。在政府補貼和特許經(jīng)營收益之外，項目的運營會有不少市場化、商業(yè)化的增值收入點，這是PPP合同之外額外的經(jīng)營收益。《暫行方法》中對PPP項目中的政府收入進行了明確定義，“包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定取得的資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等”。“PPP項目中涉及特許經(jīng)營權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的，應由項目實施機構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，通過競爭性程序確定特許經(jīng)營權(quán)的價值，以合理價值折價入股、授予或轉(zhuǎn)讓”。

對政府兌付的預估。政府的收入、負債和資產(chǎn)狀況、政府支付信用、個別直接相關(guān)領(lǐng)導變動、政府換屆、房地產(chǎn)市場波動等都將成為政府兌付收入的風險來源。一直以來，民間資本參與率不高是PPP項目落地的一大阻礙。民間資本參與積極性不高的原因之一就是對地方政府履約的擔憂。對此，財政部日前正式印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，在項目財政預算管理中明確，“行業(yè)主管部門應當根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。”

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