旅游產(chǎn)業(yè)的“四重性”與政府的“四職能”

政府與旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，歷來(lái)存在爭(zhēng)議。經(jīng)過(guò)20年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后，按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，再次來(lái)審視旅游產(chǎn)業(yè)及旅游目的地的持續(xù)發(fā)展，我們認(rèn)為，政府仍然必須主導(dǎo)區(qū)域旅游的整體運(yùn)作，才能保證旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)良性發(fā)展。

一、 旅游產(chǎn)業(yè)的“四重性”與政府的“四職能”

1、 旅游的區(qū)域系統(tǒng)性與政府的規(guī)劃統(tǒng)籌職能

旅游，是游客出行構(gòu)成的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，不可能由一個(gè)單一景區(qū)來(lái)支撐，而是包括了吃住行游娛購(gòu)六要素的綜合結(jié)構(gòu)。旅游地，不可能只有一兩個(gè)景區(qū)，而需要有一批旅游產(chǎn)品，通過(guò)合理的游程配置，形成游線(xiàn)結(jié)構(gòu)。旅游是一種需要多家機(jī)構(gòu)和多種職能配合的綜合服務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)于區(qū)域而言，旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品、旅游環(huán)境、旅游接待能力、旅游服務(wù)配套的總和。我們把這一特點(diǎn)，成為旅游的區(qū)域系統(tǒng)性。

基于這一特點(diǎn)，區(qū)域旅游系統(tǒng)，必需經(jīng)過(guò)規(guī)劃，按照科學(xué)的要素配置，進(jìn)行開(kāi)發(fā)。各要素之間的關(guān)系，僅僅由市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手來(lái)調(diào)節(jié)，就會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，出現(xiàn)不平衡發(fā)展，出現(xiàn)由于布局錯(cuò)誤而出生的重大投資失誤，甚至導(dǎo)致對(duì)旅游資源的破壞。因此，政府編制區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃，是非常必要和重要的工作。

政府的統(tǒng)籌職能，是指對(duì)旅游相關(guān)要素開(kāi)發(fā)與管理中各個(gè)方面協(xié)調(diào)互動(dòng)的工作。包括開(kāi)發(fā)中旅游資源管理、旅游交通建設(shè)、土地使用、規(guī)劃審批、交通組織、工商管理、區(qū)域合作、跨區(qū)域營(yíng)銷(xiāo)等等方面的溝通與協(xié)調(diào)?？梢詤^(qū)分為政府間的協(xié)調(diào)、政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)、企業(yè)及市場(chǎng)的協(xié)調(diào)三類(lèi)。

2、 旅游資源屬性與政府的資源保護(hù)管理職能

旅游資源的主體，是風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等等，這些國(guó)家級(jí)或者省級(jí)的建制，其土地及相應(yīng)的林產(chǎn)、風(fēng)景旅游資源，基本上都是國(guó)有資產(chǎn)。旅游景觀(guān)資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化古跡及文物等等，都是不可再生的資源，應(yīng)該高度重視其保護(hù)問(wèn)題。由于開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間存在天然的沖突，如何在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，必需進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的論證與規(guī)劃，并在開(kāi)發(fā)實(shí)施中，保證對(duì)資源的保護(hù)?；诖耍畬?duì)資源進(jìn)行管理，包括資源保護(hù)的監(jiān)督與管理，資源開(kāi)發(fā)的管理，資源開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理，都是非常核心的職責(zé)。

3、 旅游開(kāi)發(fā)的外部性與政府公共工程投資職能

旅游開(kāi)發(fā)，不僅僅是旅游區(qū)內(nèi)的建設(shè)，必需具備可進(jìn)入性，并且有區(qū)域的要素配套。這種旅游區(qū)之外的要素，往往會(huì)決定旅游區(qū)開(kāi)發(fā)的成敗。因此，我們稱(chēng)這一特性為旅游開(kāi)發(fā)的外部性。即不是由旅游區(qū)內(nèi)部開(kāi)發(fā)決定的，不是由投資商自己決定的，對(duì)旅游區(qū)開(kāi)發(fā)具有實(shí)質(zhì)性影響的特性。

旅游開(kāi)發(fā)的外部性，決定了旅游發(fā)展，不能由單一投資商獨(dú)自解決。其中，可進(jìn)入性、基礎(chǔ)設(shè)施、配套規(guī)劃等等，必須有政府的投資和規(guī)劃引導(dǎo)，以及政府的協(xié)調(diào)推動(dòng)。其中，公共工程是區(qū)域旅游發(fā)展中政府最重要的職能之一。

4、 游客的跨區(qū)域流動(dòng)性與政府的市場(chǎng)管理及營(yíng)銷(xiāo)職能

旅游，是對(duì)游客的一種大搬運(yùn)過(guò)程。其他商業(yè)消費(fèi)，是將產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)较M(fèi)市場(chǎng)。旅游則于此相反，是將顧客搬運(yùn)到旅游地，在旅游地進(jìn)行及時(shí)消費(fèi)。因此，游客的跨區(qū)域流動(dòng)，是旅游過(guò)程的必然構(gòu)成。

跨區(qū)域的游客流動(dòng)，涉及到安全，交通安排，服務(wù)環(huán)節(jié)銜接，突發(fā)事件處理等等眾多的問(wèn)題。跨區(qū)域流動(dòng)，需要跨區(qū)域的營(yíng)銷(xiāo)，需要跨區(qū)域的政府協(xié)調(diào)與合作。這就決定了政府必需對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證市場(chǎng)秩序，保障游客安全。

由以上四個(gè)方面的分析，我們可以總結(jié)出政府與旅游的關(guān)系：地方政府是區(qū)域旅游發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、整體運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，必需且能夠承擔(dān)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、資源管理、資源保護(hù)、公共工程投資、市場(chǎng)管理、營(yíng)銷(xiāo)促進(jìn)的多樣職責(zé)。

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