運(yùn)作原理

特色小鎮(zhèn)的PPP模式

4類合作主體：獲得政府授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)或下屬公司，各類投資主體（特殊之處在于可能會包含各類鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)組織）、金融機(jī)構(gòu)或其他投資人，咨詢設(shè)計(jì)、工程施工、招商運(yùn)營等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，合作成立PPP項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體。

2類參與收益：開發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償+特許經(jīng)營收益，兩項(xiàng)收入之和會使各參與者有一定的利潤收入，但成本補(bǔ)償可能不能完全覆蓋各參與者的投入，不足部分需要特許經(jīng)營收益補(bǔ)足。PPP對于價(jià)格管理的基本的要求是：定價(jià)應(yīng)基于成本，并進(jìn)行適度價(jià)格管制，既保證項(xiàng)目運(yùn)行及社會資本的合理收益，又不損及公共利益，同時(shí)要建立對收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款。

一方面，政府要保證社會資本在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)均能穩(wěn)定地獲得上述合理利潤，如果因?yàn)槟撤N原因——如運(yùn)營初期業(yè)務(wù)量較小——導(dǎo)致社會資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責(zé)任通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平。

另一方面，如果社會資本的利潤率因?yàn)榉N種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價(jià)，或者將超額收益收歸財(cái)政。換言之，在社會資本與面向公眾收取的價(jià)格之間，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾，由于公共原因產(chǎn)生的對收入的影響，由政府出面協(xié)調(diào)、調(diào)整。舉個(gè)例子，北京地鐵4號線是用PPP方式 建設(shè)起來的一個(gè)成功范例，在2008年?duì)I運(yùn)之初，因客流量不足，北京市政府曾給予營運(yùn)方——香港城鐵公司——相應(yīng)補(bǔ)貼，但去年，北京市地鐵統(tǒng)一調(diào)高了價(jià)格，但香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調(diào)價(jià)產(chǎn)生的收益全部歸北京市財(cái)政。

4類償付來源：對政府來說，土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項(xiàng)資金四項(xiàng)收入將成為償付各參與者的成本和利潤的主要來源。

防御風(fēng)險(xiǎn)

我國對于特許經(jīng)營的授權(quán)時(shí)間規(guī)定為25年。在這么長的時(shí)間內(nèi)，各種可能性都有，各種風(fēng)險(xiǎn)都可能發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP的一個(gè)核心要旨。首先，要在合作雙方之間分配風(fēng)險(xiǎn)。分配風(fēng)險(xiǎn)的基本原則是：按風(fēng)險(xiǎn)類別，把風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力管理的一方。如政府，如果是政策變化、應(yīng)對公眾等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府就是合適的承擔(dān)者。對于項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中的日常運(yùn)營、管理、財(cái)務(wù)、市場變化等風(fēng)險(xiǎn)，社會資本就是合適的承擔(dān)者。另有一些不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如法律變化、自然災(zāi)害、意外事故等，就應(yīng)當(dāng)雙方共同分擔(dān)。其次，要設(shè)定與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對稱的收益分配機(jī)制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對于項(xiàng)目未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)就會進(jìn)行評估，承擔(dān)較多風(fēng)險(xiǎn)的一方，應(yīng)當(dāng)獲得與之相適應(yīng)的收益保證。要特別防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配，如政府承擔(dān)了市場風(fēng)險(xiǎn)，而社會資本承擔(dān)政策變化的風(fēng)險(xiǎn)等，都是PPP的大忌。

財(cái)政部日前正式印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（以下簡稱為《暫行方法》）對投入成本、增值收入、政府兌付方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了防范。

對投入成本的把控。主要取決于融資成本高低、項(xiàng)目費(fèi)用管理、物資漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性支出。《暫行方法》在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理中說明，“財(cái)政部門應(yīng)對行業(yè)主管部門報(bào)送的PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算申請進(jìn)行認(rèn)真審核，充分考慮績效評價(jià)、價(jià)格調(diào)整等因素，合理確定預(yù)算金額。”, “行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同各級財(cái)政部門做好項(xiàng)目全生命周期成本監(jiān)測工作。每年一季度前，項(xiàng)目公司（或社會資本方）應(yīng)向行業(yè)主管部門和財(cái)政部門報(bào)送上一年度經(jīng)第三方審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本說明材料。項(xiàng)目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監(jiān)督。”

對增值收入的挖掘。在政府補(bǔ)貼和特許經(jīng)營收益之外，項(xiàng)目的運(yùn)營會有不少市場化、商業(yè)化的增值收入點(diǎn)，這是PPP合同之外額外的經(jīng)營收益。《暫行方法》中對PPP項(xiàng)目中的政府收入進(jìn)行了明確定義，“包括政府在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定取得的資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險(xiǎn)索賠等收入，以及上級財(cái)政撥付的PPP專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金收入等”。“PPP項(xiàng)目中涉及特許經(jīng)營權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)未來帶來的收入狀況，參照市場同類標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭性程序確定特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉(zhuǎn)讓”。

對政府兌付的預(yù)估。政府的收入、負(fù)債和資產(chǎn)狀況、政府支付信用、個(gè)別直接相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)變動、政府換屆、房地產(chǎn)市場波動等都將成為政府兌付收入的風(fēng)險(xiǎn)來源。一直以來，民間資本參與率不高是PPP項(xiàng)目落地的一大阻礙。民間資本參與積極性不高的原因之一就是對地方政府履約的擔(dān)憂。對此，《暫行辦法》在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理中明確規(guī)定，“行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。”

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