綠維導讀

田園綜合體作為休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

01、田園綜合體的國家政策闡述

2017年2月，田園綜合體作為鄉(xiāng)村新型產業(yè)發(fā)展的亮點措施被寫進中央1號文件，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范工作。財政部、國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室相繼下發(fā)三個開展田園綜合體試點工作的文件，指導全國開展田園綜合體建設。

2017年5月，財政部下發(fā)《關于田園綜合體建設試點工作的通知》，明確重點建設內容、立項條件及扶持政策，確定18個省份開展田園綜合體建設試點，深入推進農業(yè)供給側結構性改革，適應農村發(fā)展階段性需要，遵循農村發(fā)展規(guī)律和市場經濟規(guī)律，圍繞農業(yè)增效、農民增收、農村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強基礎設施、產業(yè)支撐、公共服務、環(huán)境風貌建設，實現(xiàn)農村生產生活生態(tài)“三生同步”、一二三產業(yè)“三產融合”、農業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進農村經濟社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑。

02、田園綜合體的用地政策及拿地途徑

田園綜合體作為休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

（一）集體建設用地的有償獲得與合作開發(fā)

2017年一號文件指出——支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益,集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體,通過農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

1、通過村莊整治、宅基地整理建設用地→開發(fā)主體可認股、聯(lián)營

2017年一號文件中提到，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。

根據(jù)發(fā)改綜合〔2018〕1465號的規(guī)定，農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同參與鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設。

2、通過年度新增建設用地指標→開發(fā)主體積極爭取/獲取新指標

中央一號文件專門強調提出，探索建立農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，合理安排農業(yè)農村各業(yè)用地。完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

3、農村集體經營性建設用地入市→開發(fā)主體通過有償獲得集體建設用的使用權（15個改革試點）

農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三塊地”進入試點階段，提出在堅持農村集體經營性建設用地所有權不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權通過有償方式實現(xiàn)轉移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權同價。中華人民共和國境內外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經營性建設用地使用權，進行開發(fā)、利用、經營（商品住宅以外）。

對于具備開發(fā)建設所需基礎設施等基本條件的用地，可就地直接入市；對于零星、分散的集體經營性建設用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設用地與集體建設用地增減掛鉤政策，先復墾后再異地調整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途。

4、農村集體土地建設用地——開發(fā)主體通過特定轉讓獲得集體建設用地

《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。

說明符合特定條件（破產、兼并等情形）的集體建設用地使用權可以依法轉移，也就是轉讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動辦理變更登記手續(xù)。

5、嘗試未利用地——充分利用四荒地的建設條件申報建設用地

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）成為市場爭取利用的對象?！蛾P于積極開發(fā)農業(yè)多種功能大力促進休閑農業(yè)發(fā)展的通知》鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農業(yè)。《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。

國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續(xù)，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。但需要向規(guī)劃和土地管理（省主要負責）部門申請報批。

6、農用地轉用→開發(fā)主體通過與集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來獲得建設用地指標

《土地管理法》第四十三條中明確規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地）；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。

7、產業(yè)用地指引——開發(fā)主體通過休閑功能開發(fā)獲取部分建設用地

自然資源部2019年版《產業(yè)用地政策實施工作指引》明確了產業(yè)用地政策的適用情形和具體政策依據(jù)。根據(jù)國務院及相關部門政策規(guī)定，符合下列情形的產業(yè)用地，可以使用集體建設用地：

在充分保障農民宅基地用益物權下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，改造建設民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農業(yè)農村體驗活動場所、改造建設鄉(xiāng)村旅游接待和活動場所。

土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務區(qū)、車輛設備維修及醫(yī)療服務保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農村公益事業(yè)合并實施，依法使用集體建設用地。

（二）農用地的流轉經營使用

1、結合農用地土地整治（整理、復墾等）安排用地——開發(fā)主體可直接獲得用地調整

項目范圍內田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和產權調整，土地整治規(guī)劃方案中包含整治后的土地產權調整和各類項目用地調整（地類調整和供地安排）。土地整治實施規(guī)劃批準后，可直接為項目區(qū)內原用地單位辦理整治后的用地手續(xù)，不再辦理農用地轉用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續(xù)。

2、土地確權結構下后，通過創(chuàng)新農民經營權入股形式——開發(fā)主體通過認股、流轉獲取經營權

2018年12月，農業(yè)農村部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營試點的指導意見》。文件提出明確土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的重點任務，包括創(chuàng)新土地經營權入股的實現(xiàn)形式、完善土地股份組織運行機制、探索土地經營權入股風險防范措施。土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，是深化農村土地制度改革的一項重要舉措，也是促進農業(yè)適度規(guī)模經營、實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的重要途徑。

2016年10月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確農村土地所有權、承包權、經營權的三權分置格局，指出承包農戶有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，有權依法依規(guī)就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地。

3、土地經營權放活——開發(fā)主體通過經營流轉獲得農業(yè)生產用地

（集體所有，農戶承包，經營放活）農村土地的集體所有權歸集體所有，由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。

在“三權分置”框架下，農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有按照承包合同約定合理利用土地的義務。

4、通過設施農用地政策——開發(fā)主體獲得附屬設施、配套設施用地

根據(jù)《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》(國土資發(fā){2010}155號)之規(guī)定，設施農用地是指農業(yè)項目區(qū)域直接用于經營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。具體分為生產設施用地和附屬設施用地。

設施農用地直接用于或者服務于農業(yè)生產，其性質不同于農業(yè)建設項目用地，按農用地管理。興建農業(yè)設施的，經營者應擬定設施建設方案，并與當?shù)剞r村集體經濟組織簽訂用地協(xié)議。涉及土地承包經營權流轉的，應先行依法簽訂土地流轉合同。

興建農業(yè)設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。

農業(yè)設施的建設與用地無需向規(guī)劃部門申請頒發(fā)建設用地規(guī)劃許可證，也不用辦理建設工程規(guī)劃許可證。由經營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意。

注意！設施農用地不包括以下用地：以農業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農業(yè)園區(qū)，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地。

03

田園綜合體用地要堅持4個不允許

基本農田——五不準

不準非農建設占用基本農田；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，減少基本農田面積；不準占用基本農田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準在基本農田內挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽飼養(yǎng)，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

集體農用地——不準用于非農建設

農業(yè)用地未經依法辦理農轉審批手續(xù)而轉讓和出租用于非農業(yè)建設是不允許的（法律規(guī)定的除外）。

集體建設用地——不得超越土地利用規(guī)劃

休閑農業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足田園綜合體對建設用地的要求。

集體建設用地——嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建私人莊園會所

2017年1號文件明確提出，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建私人莊園會所，注意保護農戶和農村集體經濟組織的權利。

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